地方政府債務監管“高壓”態勢之下，融資平臺如何轉型？

　　

　　6月13日，重慶市人民政府辦公廳對外公開《關于加強融資平臺公司管理有關工作的通知》。

　　

　　重慶這份文件，是今年“動真格”規范地方政府舉債行為以來，首份省級政府層面直接規范融資平臺的文件。

　　

　　有西部地市級融資平臺公司相關負責人表示，融資平臺公司轉型核心問題之一，在于存量債務包袱怎么處理，這需要政府有“頂層設計”方案。

　　

　　重慶的方案針對這些核心問題作了明確規定。據了解，相關部委已起草了融資平臺轉型方案文件，且在地方征求過意見，針對地方融資平臺的規范性文件有望適時出臺。

　　

　　據不完全統計，今年以來，已有江西、廣東、四川等多省發文規范融資平臺債務管理，均明確融資平臺公司不再具有政府融資職能，推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制。

　　

　　規范存量債務處理

　　

　　去年下半年以來，地方政府債務監管呈現“高壓”態勢。今年初，部分地方政府、金融機構違法違規舉債融資行為受到處分，繼續對外釋放信號，查處地方違法違規舉債“動真格”了。

　　

　　今年4月，中共中央政治局就維護國家金融安全進行集體學習之后，防風險被放到更加重要的位置。此后，中央部門“排雷”地方債、“開前門堵后門”的文件不斷下發。融資平臺公司身處其間，是重要的被規范對象。

　　

　　此次重慶發布的文件，對融資平臺分類轉型方向、存量債務分類處理、政府注資行為等都進行了明確的規定。上述地市級融資平臺公司相關負責人對21世紀經濟報道記者表示，2014年清理甄別地方存量債務時，融資平臺公司替政府公益事業項目舉借的債務，部分并未納入到政府存量債務中，仍以公司債務的形式存在。這部分債務包袱，是融資平臺公司轉型必須要面對的問題。

　　

　　對于這部分存量債務，重慶的文件作出了明確規定：“各區縣（自治縣）人民政府、市政府有關部門和有關單位要逐筆清理核實，按照與融資平臺公司簽訂的合同協議約定，履行配置資產、授予特許經營權、支付政府購買服務及財政補貼資金等責任。對以內部文件、會議紀要等方式委托融資平臺公司實施的公益性項目，要補簽合同、協議，完善相關手續，明確政府和融資平臺公司的權利、義務關系”。

　　

　　融資平臺轉型之后，承擔公益性項目建設任務的，政府相關責任也加以明確。重慶文件指出，“明確承接政府委托實施基礎設施、公用事業、土地開發等公益性項目建設的單位，鎖定單位名單，實行目錄管理”，政府部門“要按照權責對等的原則，與公益性項目建設單位簽訂規范的合同協議，明確雙方的權利、義務，并按照合同協議約定切實履行責任”。

　　

　　平臺公司轉型在即

　　

　　多省已經注意到對融資平臺規范管理的迫切性。據不完全統計，僅今年以來，江西、廣東、四川等多省，均有下發相關文件。

　　

　　如今年1月份，廣東省財政廳印發《關于嚴格執行地方政府和融資平臺融資行為有關規定的通知》，明確規定“取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制”。

　　

　　今年2月份，四川省人民政府《關于進一步加強政府債務和融資管理的通知》，也明確指出要推進融資平臺公司轉型，轉型出路大致分為三類：一是主要承擔公益性項目融資功能、沒有實質性經營活動的融資平臺公司，應在妥善處置存量債務、資產和人員等基礎上依法清理注銷；二是對于兼有政府融資和公益性項目建設運營職能的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業務，推動融資平臺公司轉型為公益性事業領域市場化運作的國有企業；此外，對于具有相關專業資質、市場競爭力較強、規模較大、管理規范的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，在妥善處置存量債務的基礎上，轉型為一般企業。

　　

　　財政部駐湖南專員辦今年曾表示，對地方政府融資平臺公司進行深入跟蹤調查，發現2015年以來地方融資平臺公司債務規模仍然呈現出快速擴張的趨勢，融資資金基本用于地方政府公益性項目或存量政府性債務借新還舊，償債高度依賴地方政府項目投資撥款或補貼支出。同時，融資平臺公司轉型緩慢，市場定位不清晰。

　　

　　財政部駐湖南專員辦給出的建議是，對融資平臺可實行名錄制管理，以歷次債務清理掌握的融資平臺公司名錄為基礎，建立融資平臺公司數據庫，并且分類推進融資平臺的轉型。

　　

　　有地方財政人士表示，融資平臺是一個統稱，現實中平臺公司可以叫任何一個名字。進行名錄管理有一定難度，之前銀監會曾有地方融資平臺公司名錄，但是名錄之外，地方還可以成立很多類似這樣的平臺公司。

　　

　　但融資平臺具有類似的特點。重慶市這份文件對融資平臺公司的界定是，“由市和區縣（自治縣）人民政府及其部門、單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體，以及接受政府委托等方式實施公益性項目建設的國有單位”。

　　

　　未來全國層面規范文件有望適時出臺。不過，多位融資平臺公司及財政系統人士對記者表示，融資平臺轉型從2010年就已提出，2015年新預算法實施后，也曾著力尋找轉型出路，但不少融資平臺公司轉型仍存在困難。此外，地方政府債券、PPP等合規舉債融資渠道，是否能滿足地方政府融資需求，也是普遍的困惑。

　　

　　延伸閱讀1：　　

---

　　重慶：融資平臺公司不再具備政府融資職能

---

　　對承擔一定政府融資職能的“商業類”國有企業，今后不得為政府融資！6月13日，重慶市政府公眾信息網公布了市政府辦公廳下發的《關于加強融資平臺公司管理有關工作的通知》。

　　

　　通知的出臺，旨在為進一步加強融資平臺公司管理，切實厘清政府和企業的責任邊界，加快推進融資平臺公司市場化轉型，防范化解財政金融風險，促進經濟社會持續健康發展。

　　

　　具融資職能的國有企業不得為政府融資

　　

　　通知中的融資平臺公司主要是指：由市和區縣（自治縣）人民政府及其部門、單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體，以及接受政府委托等方式實施公益性項目建設的國有單位。

　　

　　通知要求，對只承擔公益性項目融資任務，且主要依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺公司，要按照法定程序予以撤銷。

　　

　　對兼有政府融資和公益性項目建設、運營職能的“實體類”融資平臺公司，要剝離其政府融資職能，通過兼并重組、整合歸并同類業務等方式，轉型為公益類國有單位，承接政府委托實施的基礎設施、公用事業、土地開發等公益性項目建設。對承擔一定政府融資職能的“商業類”國有企業，今后不得為政府融資。

　　

　　每個區縣（自治縣）確定的公益性項目建設單位最多不超過3家，并報市財政局、市國資委、人行重慶營管部、重慶銀監局備案。

　　

　　融資平臺公司不再具備政府融資職能

　　

　　通知還要求，對融資平臺公司的存量政府性債務，按照國家有關規定，通過政府債券置換等方式分類妥善處置。

　　

　　今后，融資平臺公司不再具備政府融資職能，不得再新增政府債務。政府及其所屬部門和單位不得為融資平臺公司融資提供任何形式的擔保和承諾，不得安排任何單位為融資平臺公司“借殼”融資。

　　

　　金融機構等不得違法違規為融資平臺公司提供政府性融資，不得違法違規要求或接受政府及其所屬部門和單位為融資平臺公司融資提供承諾、擔保。融資平臺公司融資應采取市場化方式進行，融資本息由融資平臺公司負責償還。

　　

　　嚴禁將公益性資產注入融資平臺公司

　　

　　通知中，要求各區縣（自治縣）政府、市政府有關部門和有關單位要規范注資行為，嚴禁將公益性資產注入融資平臺公司。

　　

　　融資平臺公司不得利用公益性資產作為抵押物進行貸款、發行債券或資產證券化產品等融資。通知中，對公益性資產進行了明確，包括公立學校、公立醫院、公園、廣場、機關事業單位辦公樓和市政道路、橋梁、水利設施等不能帶來經營性收入的基礎設施，以及儲備土地、未經法定程序出讓或劃撥的土地等。

　　

　　對已注入融資平臺公司的公益性資產，要進行全面清理，并按照“產權清晰合法、價值計量可靠”的原則，妥善處理資產與債務的關系。

　　

　　對政府及其所屬部門和單位注入的公益性資產，依照規定直接劃轉收回；對存量政府債務形成的公益性資產，在發行政府債券置換存量政府債務后收回；對融資平臺公司其他公益性資產，通過注入有經營性收入資產置換等方式逐步收回。

　　

　　延伸閱讀2：　　

---

　　修明渠堵暗道 從執行層面全方位規范地方政府違規融資——簡評50號文 62號文 87號文　　

---

　　截至2016年末，我國中央和地方政府債務余額為27.33萬億元，占GDP比重為36.7%，政府債務率80.5%，其中地方政府債務15.32萬億元。從數據看，目前債務風險總體可控。但是，這個數據不包括或有負債(2014年末認定的或有負債為8.6萬億，之后未公布此項數據)，鑒于近兩年部分地方存在不同程度的違法違規舉債問題，或有負債規模估計膨脹很快。

　　

　　2016年下半年以來，財政部等部門出臺了一系列規范地方政府舉債行為的指導文件，2017年以來相關文件更是密集出臺。5月3日財政部等六部委聯合發布財預50號文，短短一個多月，前兩天財政部陸續出臺62、87號文，顯然是去年開始的財政部對地方債務幾輪摸底之后的反思總結。

　　

　　一、50號文/62號文/87號文：全方位規范地方政府違規融資

　　

　　50號文就加強地方融資平臺融資管理及規范PPP作出了規定。“地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為”、“融資平臺公司在境內外舉債時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能”、“地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金、嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變現舉債”。

　　

　　62號文推出專項債創新品種土地儲備專向債。土地儲備專項債券屬于地方專項債的一種，占用地方政府專項債額度，債券資金用于特定的土地儲備項目(一個或多個)，“由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備”。條款設計有創新，一是期限需要與土儲項目對應，不超過5年，二是可以設定提前償還債券本金條款，這是地方債的創新條款，三是可以續發債券周轉償還。

　　

　　87號文就規范政府購買服務管理，制止地方政府違法違規舉債融資做出詳細要求。

　　

　　關于政府購買服務，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)明確了政府購買服務的內容是適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性。但不少地方政府以購買服務為名，行違規舉債之實。

　　

　　87號文對政府購買服務進行規范，強調購買服務應該是基本公共服務，而非貨物和工程。符合基本公共服務、在指導性目錄里面、先有預算這三條是政府購買服務的三個要素。87號文詳細列舉政府購買服務負面清單，首次將非金融機構的融資列入禁止范圍。

　　

　　二、簡評：對于地方政府債務問題，“堵暗道”有助于防范或有負債風險，但當前明渠空間有限，難以滿足基建需求；中期需明渠或將擴容；長期需財政經濟體制改革配合

　　

　　總體來看，這三個文件對于新<預算法>、國發<2014>43號、國辦<2016>88號等政策從執行層面的強化，三個文件對大部分違法違規融資行為(平臺融資、提供擔保、PPP、政府投資基金/產業基金、政府購買服務)的政策全覆蓋，思路是修明渠，堵暗道，核心在于全面堵住地方政府違規進行融資擔保或變相融資擔保形成地方政府或有債務的可能性。

　　

　　近兩年來，對地方政府債務的規范文件覆蓋范圍從債務限額管理、預算管理、風險評估和預警，到風險事件應急處置、債務違約分類處置、完善監督體系等，目前已基本形成地方債務風險管理全鏈條。“堵暗道”剝離融資平臺公司政府融資職能、制止地方政府變相舉債融資的同時，也“修明渠”，構建規范的地方政府舉債融資機制。

　　

　　今后地方政府的正規融資方式包括：地方政府一般債券+多品種專項債+PPP 融資。

　　

　　首先，地方政府一般債券和專項債渠道。2017年地方政府債務限額為18.82萬億(較2016年增加1.63萬億)，其中一般債務余額限額為11.55萬億、專項債務余額限額7.27萬億。2017年地方一般債券安排額度8300億(較2016年僅增500億)，專項債券額度8000億(較2016年增加4000億)。地方政府一般債券和專項債的總量規模是嚴格受赤字約束的，短期難有大幅新增空間。

　　

　　其次，PPP渠道。目前情況看，以政府采購做的PPP模式受10%財政支出紅線限制，且落地情況不理想，PPP成效顯現尚需時日。PPP為2014年以來力推的，初衷主要是轉變基礎設施和公共服務項目融資方式、發揮市場機制的決定性作用，但在實操中一開始就異化成新的融資工具。截至目前，入庫數前三位的省份是貴州、山東和新疆，財力雄厚經濟發達的地區反而不急于推PPP。之前PPP落地金額每個季度在五六千億，落地周期通常為5個月以上。按照年度預算，2017年地方一般預算支出16.48萬億，按10%上限算，政府付費PPP為1.65萬億。

　　

　　在規范PPP融資操作的同時，政府也相繼出臺了鼓勵PPP項目資產證券化和債券融資等相關文件。50號文、發改辦財金<2017>730號文等相關文件有助于社會資本合作方和資金提供方對地方政府在PPP項目中的角色和義務形成清晰穩定的預期。據稱目前部分金融機構對政府相關項目的投資約2/3是政府購買服務模式，約1/3是PPP模式。長期來看，PPP模式未來有望大幅擴容，有利于優質規范的PPP項目融資。

　　

　　2016年基礎設施投資(不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業)規模11.89億元，預計2017年這塊增速仍超15%，即13.67億元。上述分析看出，地方政府債務和PPP規模難以滿足基建需要，當前地方政府基建等投資的資金來源主要通過平臺公司舉債，或者政府購買服務、政府采購等模式，并主要通過土地出讓收入進行跨期平衡。

　　

　　綜合來看，政府“堵暗道”降低了地方政府或有債務風險，但目前地方政府債券和PPP這兩個“明渠”空間都較小，增加了基建投資的資金來源壓力。2017年地產市場嚴控、地產投資疲軟的背景下，對基建投資的依賴較大。但預計短期對平臺融資、提供擔保、PPP、政府投資基金/產業基金、政府購買服務的嚴控難以放松，長期監管方向大致不變，預計將經歷一個陣痛期。

　　

　　可以預見，這些規范性文件具體操作和實施效果將是一個中央、地方政府、金融機構博弈的過程，還得看政策下一步的力度。財政部這兩年只公布了全國債務總額，并未公布或有負債額度和分省市債務率數據，也是出于對地方發展保護的考慮。中期來看，地方債券發行規模或將擴容，PPP10%紅線或將提高。長期來看，要建立防范政府債風險的長效機制，單靠強化地方債管理是不夠的，還需要進一步深化財政體制和經濟體制改革。

　　

　　三、幾個值得關注的問題

　　

　　1、87號文對政府購買服務的范圍進行了嚴格規定，未來原材料、燃料、設備等貨物，基礎設施建設、儲備土地前期開發、農田水利等建設工程，建設工程與服務打包，都不屬于政府購買服務范圍，那么這類工程類項目如何安排？

　　

　　可以走政府采購流程，通過公開招投標，依照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例、《中華人民共和國招標投標法》規范實施。這些政府采購形成的資金需求，融資責任方是政府而非承包方，政府向承包方支付相應的工程款。

　　

　　2、目前的存量政府購買服務項目如何處理？

　　

　　根據87號文的規定，各省級財政部門要會同相關部門組織全面摸底排查本地區政府購買服務情況，發現違法違規問題的，督促相關地區和單位限期依法依規整改到位，并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。

　　

　　這意味著政府購買服務的項目應當全部排查，凡是有違法違規的均應當整改到位，并沒有新老劃段的安排。即使是已經進行了政府購買服務，并且也由當地人大審批了，但是如果不符合先有預算后采購，并且期限超過了三年，那么這也存在合法性的問題。

　　

　　個人傾向于認為對存量項目的影響，具體要看政策的執行口徑和執行力度。估計存量項目的具體處理會與各省市財力和債務騰挪空間有關。

　　

　　3、對城投公司的影響如何？

　　

　　雖然有43號文和新預算法的規范，但這三年融資平臺公司仍是背靠政府信用進行大量融資。特別是債券置換以來，從市場投資人的選擇來看甚至可以說城投公司融資的偏好更強了。但從去年年底一系列關于地方政府債務規范管理，包括這段時間密集出臺的50號文、62號文和87號文，對城投公司的政策導向越來越清晰了，再走舊有的背靠政府信用進行融資的做法恐怕再也行不通了，中長期城投公司需要進行市場化轉型。

　　

　　但并不意味著城投公司不能再獲得地方政府支持。目前，各地城投公司仍是政府相關實體，地方政府仍將從以下方面影響城投公司信用質量：

　　

　　1) 作為城投公司股東，地方政府可以合規的增加投資，而不是注入公益性等不便處置的資產

　　

　　2) 地方政府或通過其設立或參股的擔保公司提供間接的信用支持。這是地方政府向企業輸送信用支持的合法途徑，但地方政府只承擔有限責任。

　　

　　3) 作為城投公司服務的客戶，地方政府按與城投公司簽訂的合同及時足額履行付款義務。一種形式是城投公司通過政府采購招標獲得基建工程項目。一種形式是城投公司按照正規招標形式拿到PPP項目，這部分是可以納入政府預算安排的。

　　

　　來源：21世紀經濟報道、重慶晨報、鑫元基金